联合国第2758号决议案为何再引争议

 

联合国第2758号决议案：涉及中国和台湾的这项决定为何再引争议

 牵涉中国和台湾在联合国地位的“联合国大会第2758号决议”，在发布超过半世纪之后最近再度成为台湾的舆论焦点。

荷兰国会众议院上周四（12日）“压倒性票数”通过一项动议，指出联大第2758号决议并未决定中国对台湾拥有主权，也未排除台湾参与联合国或其他国际组织，认为中国扭曲该决议，并阻挡台湾的国际参与。动议重申，台湾参与国际民航组织（ICAO）及世界卫生组织（WHO）等国际组织符合荷兰的利益。

台湾外交部翌日回应指，荷兰国会是在今年7月“对中政策跨国议会联盟”（IPAC）年会通过“IPAC针对联大第2758号决议各国议会决议范本“相关动议后，全球第二个通过类似议案的国家。第一个则是8月21日在澳洲参议院通过。

中国半官方媒体中新网报导，中国驻荷兰使馆周五驳斥荷兰议会通过涉台动议，敦促荷兰政府“切实恪守一个中国原则，不向‘台独’分裂势力发出任何错误信号”。

荷兰国会通过动议后，有台湾民众指相关消息疑被Facebook限制。透过科技工具研究资讯战的非营利组织Taiwan AI Labs创办人杜奕瑾表示，他使用网路议题声量观测工具，发现荷兰国会谈及2758号决议的新闻被台湾媒体广泛报导，但在Facebook上却很少见到，他无法确定背后的原因，但认为比例严重失衡。

什么是联大2758号决议？

1971年10月25日，联合国大会通过第2758号决议，表示中华人民共和国是联合国的唯一合法代表，国民党领导的中华民国政府则失去代表权。从此之后，台湾的国际地位及联合国席位之争就不时成为热点话题。

 

联合国数位图书馆文件截图

第2758号决议的原文非常简短，其中决定称，“恢复中华人民共和国的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表，并立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。”

彼时，由蒋介石领导的中华民国政府在国共内战中失利，已经退守到台湾20多年。 1970年代初，中华民国政府与其邦交国美国的关系岌岌可危，时任美国总统尼克松表示，为了寻求与中华人民共和国关系正常化，将在1972年访问北京。美国的态度转变被认为是蒋介石政府在联合国中失去地位的重要原因。

台湾退出联合国之后，也被要求退出隶属于联合国的各个国际组织，包括世界卫生组织、国际民航组织等。

在国民党马英九任职总统期间，即2008年之后，台湾曾连续数年以观察员的身份参与世界卫生组织大会（世界卫生大会，WHA）。当时世界卫生组织和北京都没有声称这一举动违反联合国原则或国际法，被认为是两岸政治缓和带来的突破。

不过到了2016年，民进党蔡英文胜选总统，曾任中国香港特区政府官员的时任世卫总干事陈冯富珍在世界卫生大会的邀请函上，首次加注联合国大会第2758号决议，强调“一个中国”原则。当年台湾仍有参与世界卫生大会，但一年后就不再收到邀请函。

2758号决议引发了哪些争议？

联合国的第2758号决议在法理上明确，台湾不能以代表中国的身份参与联合国及其下属组织的会议。

最大的争论在于，该决议是否等同于确定了台湾的领土归属问题。决议的原文显示“蒋介石的代表”，并没提到“中华民国”或者“台湾”。

一些北京专家认为，该决议中的“中国”是指包含台湾在内的全部中国领土。中国官媒新华社2021年10月25日发表时评指出，该决议未提台湾，“正是因为这一决议处理的是包括台湾在内的全中国的代表权问题，当时的海峡两岸都主张世界上只有一个中国，这也是国际社会的共同认知。”

但不少台湾和国际专家表示，领土问题涉及复杂的国际法，而联合国的决议并不能从法理上决定一个国家的疆界。

台湾国际关系学者张国城在《国家的决断》一书中写道，第2758号决议决议“增加了一个确定国家地位的要素”，但“并不意味着中华民国立刻失去国家地位”。原因是许多国家“逐渐撤销承认中华民国是中国的唯一合法政府并不与联合国对中国代表权的改换同步”。

在该决议通过之时，台湾仍与54个国家保持外交关系，包括美国、日本、澳大利亚、韩国等。与此同时，台湾还是世界银行和国际货币基金组织的成员，直到1980年。

半世纪后的“重新诠释”与“公开表达”

对于北京来说， 2758号决议是“一个中国原则”的重要历史记录。过去，在世界卫生组织、国际航空组织等联合国旗下的国际组织中，作为联合国常任理事国的中国都援引2758号决议拒绝台湾参与。台湾中央研究院前副研究员林泉忠形容，该决议是北京的“法宝”。

美国国务卿布林肯（Antony Blinken）2021年曾公开表示，“台湾有意义地参与联合国系统不是政治议题，而是务实议题。”当时中国外交部发言人赵立坚回应表示：“台湾地区参与国际组织活动必须按照一个中国原则处理。联大第2758号决议已经从政治上、法律上和程序上彻底解决了中国在联合国的代表权问题。”

自从台湾民进党的蔡英文2016年开始执政以来，两岸关系越趋冰冷，要北京在联合国中支持台湾参与几乎不可能。因此，如果要推动台湾参与联合国事务，如何重新认识2758号决议似乎成了关键所在。

就在布林肯发表声明前几天，美国国务院亚太副助卿华自强（Rick Waters）在一个论坛上罕见地批评中国“不当使用”（misuse）联合国在50年前通过的一项决议，以阻止台湾参与联合国事务。美国前国安顾问欧布莱恩（Robert O'Brien）不久前也在一场研讨会表示，该决议“仅涉及中国的席次问题，台湾有权参与联合国与其专门机构。”

林泉忠认为，美国正着力针对该决议进行“重新诠释”，从而让联合国成员接受这种解释，“这是美国推动台湾参与联合国事务的重要一环，”他说。

台湾前驻美副代表、中央研究院欧美所研究员裘兆琳在布林肯发表声明后接受采访，表示美国一直都非常清楚第2758号决议的内涵，只不过未有公开表达。

她提到，2007年时任联合国秘书长潘基文曾经“误读”了该决议，称台湾是中华人民共和国的一部分。美国得知后，以“非文件”（non-paper）的方式向联合国秘书处提交一份声明，表明美国对2758号决议以及台湾参与国际组织的立场。

裘兆琳说，这份声明提到，美国关切近年来若干联合国相关组织主张联合国依照先例，将台湾视为中华人民共和国的一部分，并且以符合这个地位的名称来称台湾；可是美国也清楚地说明， 2758号决议事实上并没有确立台湾是中华人民共和国的一个省。

转变在于，“当时美国私下告诉联合国秘书长，而现在，美国公开、大声的表达出立场”，裘兆琳说。

台湾政治大学外交系教授黄奎博指出，在美中冲突比较激烈的时候 ，重提2758决议案，是美国在外交上制约中国政府的方式之一。

他分析美国、中国在2758号决议的利用上，可说是“各取所需”——中国政府“超过适用范围”，将2758号决议案与“一中原则”捆绑在一起，用于所有外交场合。但2758号决议仅适用于联合国体系的组织。若世界各国想与台湾建立双边关系，就不会、也不应受到2758号决议的限制。

而美国部分政界人士和民进党政府则是“超译”该决议。主张决议内文从未提及台湾，也从未决定台湾的政治地位，因此衍伸出的“台湾地位未定论”和主张“法理台独”的立场极为接近，部分独派、侨界人士会加以利用。

变化中的国际情势

回顾从2021年开始的新一轮第2758号决议诠释争议的起因，和国际环境的变化息息相关。

美中两国持续交恶，台湾继香港之后成为印太区域新的国际焦点。

“香港作为一个西方社会认为的自由世界崩溃了，这是冷战以来首次失去一个自由地区，所以他们认为，专制的中国正在利用它的体制向外渗透，下一个目标就是台湾，”林泉忠在2021分析指出，包括美国在内的西方社会，越来越深刻地感受到中国带来的危机感。

自从2020年6月底北京在香港推出《国安法》之后，香港社会经历了巨大变化。不仅立法会很难再有民主派阵营的空间，非政府组织和公民团体也大批解散。原本凖备向台湾推广的“一国两制”遭到巨大质疑，台湾民众越来越丧失对北京的信任。

同时，新冠疫情使得台湾晶片产业在全球供应链的地位与日俱增。这些都成为美国推动台湾“有意义地参与”联合国事务的重要原因。

“美国过去考虑如何协助台湾，但现在发现台湾的角色发生了变化，包括在疫情和科技方面的实力增长，能在世界范围内扮演更重要的角色，因此强调台湾参与联合国事务是务实议题”，裘兆琳说。